2024-02-09 01:23
在推行建立村务监督制度过程中，四大争议困扰着基层。这些绕不开的问题，如果理不顺或形不成共识，会影响到今后村务监督制度的持续实施和有效运行。
在村级组织增设村务监督机构，最早发端于浙江省武义县后陈村。2010年，全国人大常委会修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，吸纳后陈村的创新做法，明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，揭开了我国建立村级监督组织的崭新一页。
新修订的村民委员会组织法实施4年多来，各地普遍按照法律要求建立了“村务监督委员会”机构。目前，在全国许多省份，村监委会的建设正在全面铺开。在广东、河北等地，覆盖面达90%以上，浙江、吉林等地实现了全覆盖，使得村级组织从传统的“村两委”变成了“村三委”，取得了不同程度的实施效果。不少地方还针对村监委会的建立出台相关规定，从组织设置、职责权限、建设标准、经费保障等方面进行制度规范，为村民监督村级权力运行提供新的渠道。
但是，《瞭望》新闻周刊记者在多地采访调研发现，在推行建立村务监督制度过程中，四大疑问和争议正困扰着基层。这些绕不开的问题，如果理不顺或形不成共识，会影响到今后村务监督制度的持续实施和有效运行。
一些专家和基层干部建言，为依法推进全国农村有效运行村务监督机制，建议全国人大将村务监督专项列入立法事项。当务之急，建议国家有关部门出台指导全国农村开展村务监督制度的细化实施意见，让各地有章可循，规范运行。
一些乡镇干部说，新设的村监委会主任如果没有村支部成员兼任，怎么体现党的领导?又怎么保障上级任务要求在村里的落实?
此外，在一些基层党政部门的干部中，有的认为，应明确要求村监委会主任由党支部副书记或成员兼任，这样才能保障基层党组织的领导核心作用。有的认为，如果村监委会主任由村支部的人员兼任，就异变为从属关系，直接影响村监委会的监督效用，“就跟以前不管用的村理财小组没什么区别，反而因多添机构而劳民伤财。”
浙江省武义县原县委副书记、纪委书记，现任武义县政协主席的骆瑞生是后陈村村务监督制度的策划和实践者。他说，当时后陈村首创村务监督委员会时，也同样碰到这两者关系的争议。考虑到村党支部书记在村里往往是大小事务都管，最后在设计制度上界定为：“村监委会在党支部领导下，开展村务公开民主管理的监督工作。当党支部书记以村务干部身份出现时，监委会有权进行监督，而当其处理党务工作时，监委会没有监督权，只有建议权。”
骆瑞生解释说，农村群众在村级已实行了直接民主选举，实行了村民自治制度。既然有了村委会、村民会议、村民代表会议等村民自治组织，并且国家的法律法规和党的政策都赋予了它们各自明确的职权，那么，党的基层组织应当依照宪法和法律规定，保证它们发挥职能作用，尊重而不是包办它们的工作。应当支持和保障村民行使民主监督权利。
他认为，在市场经济和村民自治制度下，村党支部只有把过去以行政权为依托的领导方式、方法转换到民主的、法制的、服务的方式、方法上来，才能发挥出领导作用，体现党的领导核心地位。这对于一些习惯了“我说你听、我定你办、我打你通”的农村支部来说，确实是一个艰难的转折，但只有实现这种转变，党的基层组织才能获得群众的拥戴，体现党的领导核心作用。本文来源：瞭望观察网
《瞭望》新闻周刊记者注意到，一些地方担心按照村民委员会组织法规定设立村监委会机构后，选举上来的是“刁民”，会天天找村支部和村委会的麻烦。
针对这种顾虑心态，浙江省武义县纪委表示，从后陈村的实践情况看，关键要有一套严格的程序设置。比如《后陈村村务监督制度》规定，监委会只有否决的建议权，但否决建议需提请村民代表会议表决，而没有直接的决定权。如果村监委会成员不能很好地履行自己的职责，出现阻碍村委会依规管理的情况，村党支部可以提请村民代表大会讨论，无记名投票对其进行罢免。
中国纪检监察学院原副院长李永忠举例说，“我在后陈村考察时问村支书陈忠武，后陈村监委会主任和你关系怎么样?他说挺好的啊。我说挺好的那还搞什么监督?他讲了一个例子，就是一口井的事。他跟村监委会主任讲，你对我们监督可以，但要按你的监督制度进行监督，我按我的村务制度进行管理，你如果要参与我们的管理，你不是既当运动员又当裁判员?这两句话说得很到位啊。大家都按规矩来，也把监督的本质给讲出来了。”他认为，监督作用的发挥，科学细致的制度设计很重要。就如中央出台的八项规定一样，规定得非常具体。
针对一些人担心会出现“同体化”的问题，杭州师范大学政治与社会学院教授卢福营分析“后陈经验”说，在制度设置上，后陈村的监督制度规定，监委会是直接对村民代表大会负责，而不是对村委会负责。这个定位确立了监委会成员时刻要为全村多数村民的利益着想。如果出现“同体化”，被村干部拉拢，不负责任，自然会有村民代表和广大村民对村监委会成员提出质疑和反对。当村监委会的监督渠道不畅时，制度规定，只要有三分之一的村民代表联名，上级的乡镇党组织必须督促村党支部召开村民代表大会，无记名投票对其进行撤换表决。
卢福营认为，“后陈经验”是农村基层社会治理的权力调控制度的创新。完善了村民自治实行“四个民主”的闭合系统，建构了一种以权力控制为主，权力协调为辅的复合型权力结构，是一种制约、监督、沟通三位一体的权力运行机制。
村民自治的管理成本主要是支付村干部的“工资”。《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，目前，较多地方的村“两委”一把手以及部分地区的村监委会主任都是由地方政府发补贴的，“工资”不多但体现党委政府对村级组织的重视。
但一些专家认为，一些地方用财政资金给村干部发“工资”的举措值得商榷，因为村级组织是基层群众性自治组织，依法实行自我管理、自我教育、自我服务。支付村干部的“工资”应该是由村集体资金支出更为妥当。该支多少，应当由各村自己通过召开村民(代表)会议自己决定，才符合村民依法自治的意义。本文来源：瞭望观察网
骆瑞生认为，任何机制和机构都需要成本，但要看投入和产出的比例。作为村级自治组织，村民(代表)会议可以决定村干部的“工资”，无论给多少，关键看村民自己认为值不值。各地可以结合本地实际，对这块动态的成本，根据各村的经济强弱由村民(代表)会议来决定。例如，后陈村在监委会机构创建之初，给村监委会主任的“工资”全年不到1000元，用于补贴打电话之类的费用。而村监委会经过1年的运作，就给村里增收节支达90多万元。“增加监委会机构的投入成本和产出效益之比，显而易见。”
一些基层干部向《瞭望》新闻周刊记者反映，外地学习浙江武义后陈村务监督经验在当地推广实施后成效显著。广州市黄埔区九龙镇纪委书记余银星介绍说，从浙江武义后陈村取经回来后，已在九龙镇28个行政村推广施行3年，2014年的信访案件比三年前下降了80%以上。他认为，在农村搞好村务监督对推动基层民主政治建设健康发展和农村改革发展稳定意义重大。
一些专家学者建言，这项涉及亿万人的民主实践需要有部专门的村务监督法律，建议国家列入立法事项早日出台。现阶段全国许多地方陆续进入三年一届村级换届选举，建议由国家有关部门出台指导全国农村开展村务监督制度的细化实施意见，让各地有章可循，规范运行。
同时，《瞭望》新闻周刊记者调研发现，一些基层县市和乡镇党委政府干部，对新修订施行的村民委员会组织法相关内容和精神实质了解甚少，影响了法律的实施效果。受访专家建议，加大村民委员会组织法的普法宣传力度，使之深入人心。
据了解，全国人大常委会法工委国家法室、国务院法制办政法司、民政部政策法规司、民政部基层政权和社区建设司联合编著了村民委员会组织法学习读本，对法律实施中的各种问题释疑解惑，是部非常好的普法教材，可以帮助广大基层干部深入理解和掌握法律精神实质，尤其是为直接指导村民自治的领导干部和工作人员提供了正确理解和实施法律的意见。□
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